Об эффективности макроэкономического регулирования, или как заставить экономику "напиться"?

www.k2kapital.com

В последние годы заметно возросло влияние монетарной политики на динамику фондового рынка, при этом в наибольшей степени усилилась реакция рынка на изменения в уровне процентных ставок, определяющих степень доступности кредитов для корпоративного и потребительского секторов. Формирование подобной тенденции можно считать вполне логичным процессом с учетом того, что с середины 1980-х годов правительства крупнейших стран Америки и Европы стали уделять первостепенное внимание именно монетарным методам макроэкономического регулирования, в первую очередь таким, как манипулирование процентными ставками и темпами роста денежной массы. В то же время, бюджетно-налоговой политике на протяжении последних полутора десятилетий отводилась весьма пассивная роль, что и обусловило значительно меньший интерес фондового рынка к мерам, принимаемым в этой сфере.

Резкое ухудшение мировой экономической конъюнктуры в 2001 г. и очевидные трудности, возникшие в процессе "оживления" экономики монетарными методами, заставили политиков перейти к более активному использованию бюджетно-налоговой политики в целях антициклического регулирования. Следствием изменившихся акцентов стала готовность официальных властей к снижению налоговых ставок в интересах стимулирования экономики даже при условии формирования дефицита государственного бюджета. Эта тенденция отчетливо проявилась в странах еврозоны, правительства которых весьма ограничены в выборе методов и средств макроэкономического регулирования вследствие проведения единой монетарной и валютной политики. Притом что эти страны еще не достигли необходимой степени синхронизации экономических циклов, бюджетно-налоговая политика остается единственным инструментом воздействия на экономику в условиях "перегрева" или "переохлаждения". Что касается США, то и в этой стране официальные власти, вооруженные всеми необходимыми инструментами государственного регулирования, были вынуждены признать недостаточность монетарных средств при неблагоприятной экономической конъюнктуре и перейти к разработке бюджетно-налоговых мер стимулирования экономики. Дискуссии по этому поводу активно разгорелись в конце 2000 – начале 2001 г. в ходе обсуждения плана Буша и не утихли до сих пор (см. также "Кейнсианский поворот в монетарной политике" и "Ставка больше чем жизнь: от "психологии толпы" до "толпы психов" всего несколько процентных пунктов").

На самом деле, проблемы бюджетно-налоговой политики в течение длительного времени служат поводом для разногласий между учеными различных экономических школ. В основе этих разногласий лежит вопрос о роли государства в экономике. Экономисты-классики, основываясь на законе Сэя и на предположении об эластичности цен и заработной платы, доказывали способность капитализма к автоматическому восстановлению, из чего логично вытекала политика Laissez faire. Основной задачей правительства в области финансовой политики было ежегодное балансирование бюджета. Однако Великая депрессия начала 30‑х продемонстрировала несовершенство рыночного механизма.

Нетрадиционный подход к государственной экономической политике был предложен одновременно и независимо друг от друга Стокгольмской школой и Джоном Мейнардом Кейнсом. Утверждая, что “постулаты классической теории применимы не к общему, а только к особому случаю, так как экономическая ситуация, которую она рассматривает, является лишь предельным случаем возможных состояний равновесия”, Кейнс рекомендовал государству с целью стабилизации экономики проводить активную бюджетно-налоговую политику, которая позволит воздействовать на совокупный спрос и стимулировать рост инвестиций. Кейнсианская теория, на основе которой сформировались левое кейнсианство и неоклассический синтез (Дж.Хикс, Р.Харрод, Д.Патинкин, П.Самуэльсон, Э.Хансен), доминировала вплоть до 70-х годов, пока неизвестное ранее явление одновременного роста инфляции и безработицы не привело ее к кризису.

Стагфляция обострила дискуссию по вопросам государственного регулирования: сторонники неоконсерватизма (Ф. фон Хайек, И.Фишер, М.Фридман, А.Лаффер, М.Фелдстайн, Р.Льюкес, Т.Сарджент) сделали акцент на необходимости сокращения государственного вмешательства в экономику. Различные направления неоконсервативного течения концентрируют свое внимание на выбранных приоритетах в экономической политике, что придает теориям несколько однобокий характер: монетаристы видят панацею от всех бед в следовании монетарному правилу, ограничивающему темпы роста денежной массы, отводя бюджетно-налоговой политике пассивную роль; теоретики экономики предложения отдают предпочтение налоговому регулированию.

Наибольший резонанс получила дискуссия по проблеме бюджетного дефицита и способам его финансирования. Кейнсианская теория, ставящая объем производства и уровень занятости в зависимость от соответствующего уровня совокупных расходов, рассматривает бюджетный дефицит как средство регулирования совокупного спроса. В отличие от классического рецепта, предлагавшего увеличивать налоги во время спада производства с целью балансирования бюджета, теория дефицитного финансирования предполагает понижение ставок налогов и увеличение расходов, поскольку для того, чтобы иметь необходимое стимулирующее воздействие, государственные расходы должны сопровождаться ростом дефицита бюджета. Так как государственные расходы являются одним из слагаемых уравнения дохода Y=C(Y-T)+I(r)+G, они оказывают прямое воздействие на совокупные расходы, а действие эффекта мультипликатора приводит в конечном счете к изменению совокупного спроса, в несколько раз превышающего первоначальное изменение величины государственных расходов. Также как и изменение государственных расходов, рост или сокращение налогов оказывает мультикативный эффект на доход (см. рис. "Стимулирующая финансовая политика в модели IS-LM (сокращение налогов)"). Отметим, что налоговый мультипликатор показывает отношение изменения совокупного дохода к изменению налоговых поступлений, а его величина зависит от предельной склонности к потреблению (T2-T1=-MPC/1-MPC).Учитывая, что налоги воздействуют на потребление и, следовательно, совокупный спрос, косвенно, в результате изменения доходов после уплаты налогов, выбор в кейнсианской теории делается в пользу манипулирования расходами. В целом, сокращение налогов предпочтительней роста расходов при проведении стимулирующей бюджетно-налоговой политики, поскольку вносит дополнительные стимулы к труду; а сокращение расходов - при рестриктивной политике, так как сглаживает проблему государственного долга.

Согласно кейнсианской теории, финансирование бюджетного дефицита осуществляется за счет положительного сальдо бюджета, образующегося путем урезания расходов и увеличения налогов в ходе следующего за спадом экономического подъема. Однако сбалансирование бюджета на циклической основе может быть эффективным до тех пор, пока не происходит перерастания циклического дефицита в структурный.

Рис. Стимулирующая финансовая
политика в модели IS-LM (сокращение налогов)



IS: Y=C(Y-T)+I(r)+G

LM: M/P=L(r)


В монетаристской теории дефицит бюджета рассматривается как фактор непредвиденной инфляции. Согласно Милтону Фридману “правительство не имеет дефицита в что-либо значащем экономическом смысле”. В случае если правительственные расходы превышают поступления, разница выплачивается населением в форме налогов, но налогов скрытых. Так, если дефицит финансируется с помощью печатного станка, население оплачивает его в форме скрытого инфляционного налога; если же он финансируется путем размещения займов, это является претензией на будущее богатство страны и выплачивается в форме скрытого налога на национальное богатство. С этой точки зрения, реальное налоговое бремя измеряется расходами правительства. Повышение налогового бремени вызывает стремление избежать уплаты налогов и приводит к росту “теневой экономики”. Попытки правительства увеличить доходы без введения дополнительных налогов, т.е. посредством эмиссии, означают рост инфляции. С целью перекрытия этого канала инфляции рекомендуется проводить политику бюджетного ограничения (budget constraint), т.е. политику ограничения расходов в соответствии с размерами доходов.

Значительный рост дефицита бюджета в большинстве стран в последние годы и отказ от эмиссии как средства покрытия дефицита привели к увеличению государственных займов и тем самым обострили проблему государственного долга. Монетаристский взгляд на рост государственного долга признается большинством современных экономистов. Считается, что погашение государственного долга в случае заимствования в банковском секторе ведет к росту денежной массы и инфляции, в частном небанковском секторе - к росту процента и “вытеснению” инвестиций. Основываясь на этом, монетаристы настаивают на необходимости сокращения государственного долга посредством рестриктивной финансовой политики.

Противоположная точка зрения, выражаемая кейнсианцами, основывается на предположении о параллельной динамике уровней государственного долга и сбережений. Они считают, что поскольку сбережения увеличиваются по мере роста дохода, причем сберегаемая доля дохода имеет тенденцию к повышению, постольку рестриктивная бюджетно-налоговая политика с целью сокращения государственного долга приведет к падению деловой активности, снижению доходов и, далее, сбережений. По утверждению британского экономиста Николаса Калдора, “при допущении, что уровень деловой активности изменяется параллельно эффективному спросу, вместо эффекта “вытеснения” будет действовать “вталкивающий” эффект - сбережения, доступные для частных инвестиций, окажутся в прямой, а не обратной, зависимости от потребности государственного сектора в займах.” Это свидетельствует в пользу более низких налогов и больших займов и означает отказ от политики сокращения потребности государственного сектора в займах. Согласно Яношу Корнаи, “развитие реальных процессов в экономике, увеличение хозяйственной активности сопровождается расширением кредитного фонда. ...если уж в процессе “производства” денег кто-то обязательно должен оказаться должником, то в этих условиях не имеет решающего значения, чей долг растет быстрее, а чей медленнее - государства или предприятий.”

Следует отметить, что в результате налоговых реформ, проведенных в последние десятилетия в развитых странах, возросло значение налогов на расходы, доля поступлений от них увеличилась. Рост бюджетных дефицитов с одной стороны и опасность дестабилизации экономики в случае повышения налоговых ставок обострили дискуссии по вопросу об оптимальной структуре налоговой системы. Прямые и косвенные налоги имеют свои преимущества и недостатки. Косвенные налоги позволяют решать проблему финансового тормоза (fiscal drag - рост номинального дохода при прогрессивной системе подоходного налогообложения увеличивает долю подоходного налога в общих поступлениях и долю налогов в ВВП, что в условиях "охлаждения" экономики имеет дестабилизирующий эффект), так как рост поступлений от них пропорционален росту цен. Однако отмечается и возможный отрицательный эффект: в случае, если реальные доходы возрастают, поступления от косвенных налогов при отсутствии повышения ставок сокращаются относительно доходов. Что касается прямых налогов, то они обладают “встроенной” тенденцией повышения налогового отношения одновременно с ростом реальных доходов. К негативным чертам подоходного налога относится стимулирование капиталовложений не по экономическим, а по налоговым причинам, что отрицательно влияет на инвестиции и искажает оптимальное распределение ресурсов.

Рассматривая увеличение инвестиций как необходимое условие экономического роста и подчеркивая зависимость инвестиционных расходов от уровня сбережений, неоконсерваторы указывают на несовершенство налоговой системы как на основную причину дефицита сбережений. Рост потребительских налогов, увеличивая налоговый клин (между величиной издержек ресурсов и ценой товаров), снижает предельную эффективность затрат капитала, что отрицательно влияет на сбережения, и, следовательно, инвестиции компаний. К подобному результату приводит и рост подоходного налогообложения: уменьшение реальных доходов после уплаты налогов ведет к сокращению личных сбережений, подрывая финансовую основу накопления. В том же направлении действует социальная политика государства, изменяющая соотношение между расходуемой и сберегаемой частями денежных доходов в пользу первой: расчет на финансовую помощь государства увеличивает долю текущего потребления, а широкомасштабная система социальных пособий снижает стимулы к поиску рабочих мест и увеличивает безработицу. Раздутая система социального обеспечения рассматривается как одна из причин роста дефицита бюджета, приводящая к необходимости повышения налоговых ставок.

Согласно теории экономики предложения государственное регулирование должно иметь долгосрочный характер и ориентироваться не на антициклическое управление совокупным спросом, а на стимулирование предложения товаров, капиталов и других факторов производства. Один из постулатов этой теории основывается на том, что снижение налоговых ставок оказывает стимулирующий эффект на экономику. (Так, в качестве основной причины бурного экономического роста в США в 60-х годах и кейнсианцы и сторонники теории экономики предложения называют сокращение налогов, проведенное администрацией Кеннеди в 1964 г., однако первые считают, что рост произошел вследствие воздействия сокращения налогов на совокупный спрос, вторые - за счет дополнительных стимулов и расширения совокупного предложения.) Предполагается, что снижение налоговых ставок вызовет увеличение частных сбережений и кредитных ресурсов и тем самым повысит норму накопления капитала и усилит стимулы к труду. Этот эффект считается возможным при условии, если изменения в налоговой структуре будут сопровождаться антиинфляционной денежной политикой.

Исключительно важное место в теории экономики предложения занимает эффект Лаффера (названный по имени известного американского экономиста), связывающий идею налогового стимулирования принципом равновесия бюджета. В то время как кейнсианская теория предполагает увеличение дефицита бюджета по мере сокращения налоговых ставок, согласно экономике предложения рост производства, стимулированный налоговой реформой, обеспечит увеличение налоговых поступлений и сбалансирование бюджета. Кривая Лаффера, описывающая связь между ставками налогов и налоговыми поступлениями, показывает, что по мере роста налоговой ставки происходит сначала рост, а затем, в результате снижения деловой активности при более высоких ставках налога, сокращение налоговых поступлений. Возможность максимизации налоговых поступлений в двух точках, расположенных на разных сторонах кривой, позволяет эффективно воздействовать на экономику. Однако критики подвергают сомнению возможность точного нахождения точки на кривой Лаффера, соответствующей реальному состоянию экономики. Ошибка в определении этой точки может привести к принятию неадекватных экономических мер, что повлечет за собой дальнейшую дестабилизацию экономики.

Усиление неоконсерватизма с его отрицательным отношением к финансовой политике как способу антициклического регулирования высветило еще один “камень преткновения” неоконсерваторов и кейнсианцев. Им стал вопрос об эффективности бюджетно-налоговой и монетарной политики. Однако в силу взаимозависимости экономических показателей оценить реальное значение макроэкономической политики достаточно сложно, кроме того, возможны различные результаты дискреционной политики в краткосрочном и долгосрочном периодах. Также следует учитывать, что предполагаемое действие экономических мер часто осложняется побочными эффектами. По отношению к бюджетно-налоговой политике наблюдаются рассмотренный ранее эффект вытеснения, а также эффект чистого экспорта, который означает сокращение экспортных расходов в результате удорожания национальной денежной единицы из-за роста ставки процента, вызванного стимулирующей бюджетно-налоговой политикой. Напротив, снижение ставки процента в результате проведения рестриктивной бюджетно-налоговой политики, имеющее следствием обесценение национальной валюты, вызовет увеличение чистого экспорта, что будет означать рост совокупного спроса. Данные эффекты в большей или меньшей степени могут нейтрализовать воздействие бюджетно-налоговой политики на экономику, однако в случае скоординированного проведения бюджетно-налогвой и монетарной политики влияние первой на ставку процента может быть нейтрализовано посредством расширения денежного предложения.

В спорах экономистов относительно эффективности кредитно-денежной и бюджетно-налоговой политики определяющее значение имеет степень реакции инвестиций и спроса на деньги на изменение ставки процента. Сторонники большей эффективности бюджетно-налоговой политики считают, что реакция инвестиций на ставку процента незначительна. В модели IS‑LM это означает почти вертикальное положение кривой IS, так что сдвиги кривой LM не вызывают значительного изменения дохода; бюджетно-налогвая политика в этом случае будет эффективней кредитно-денежной. Защитники большей эффективности монетарной политики утверждают, что степень реакции спроса на деньги на ставку процента мала, что означает почти вертикальное положение кривой LM, поэтому бюджетно-налоговая политика неэффективна, изменение совокупного дохода зависит от предложения денег.

Учитывая, что степень реакции инвестиций и спроса на деньги на изменение ставки процента зависит от состояния экономики в каждый конкретный период и ожиданий экономических субъектов, эффективность монетарной и бюджетно-налоговой политики в различных периодах будет колебаться. Однако в условиях депрессии стимулирующая бюджетно-налоговая политика становится основным средством стабилизации из-за циклической асимметрии монетарной политики. Последнее обстоятельство получило образное выражение в пословице о том, что можно подвести коня к воде, но нельзя заставить его напиться.